Федерализм и регионализмФедерализм и регионализмФедерализм и регионализм - 4 час. 1. Западные концепции федерализма. Основные характеристики фе- деративного государственного устройства. 2. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федера- тивного государства. Виды федерализма. 3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации. Национально-куль- турная автономия. 4. Региональный уровень управления в унитарных государствах. Причины и цель реорганизации. _2ЛИТЕРАТУРА: 1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф.Федерализм в истории России. В 3 кн. Кн.1. - М.: Республика, 1992. 2. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 142-149. 3. Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские тради- ции, российские перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 152-156. 4. Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм//Междуна- родная жизнь. - 1991. - N 4. - С. 34-48. 5. Осбори Р. Национальное самоопределение и целостность госу- дарства//Общественные науки и современность. - 1993. - N 5. - С. 122-126. 6. Остеруд О. Суверенная государственность и национальное са- моопределение//Этнографическое обозрение. - 1994. - N 2. - С. 18-26. 7. Шестопал А. Из мирового опыта федерализма//Общественные на- уки и современность. - 1994. - N 1. - С. 99-103. . - 2 - _21. Западные концепции федерализма. _2Основные характеристики федеративного _2государственного устройства. _2Федерализм _0представляет собой такую политическую органи- зацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончатель- ные решения по определенным видам деятельности. В этом определении следует обратить внимание на два основных момента. _1Во-первых_0, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительства- ми. _1Во-вторых_0, субъектами федерации являются регионы, т. е речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически. В дополнении к основным характеристикам федерализма можно выделить еще пять вторичных характеристик: _21. Наличие письменной конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и цент- ральному , и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулиро- ваны. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма. _22. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая представляет насе- ление страны в целом, а вторая - субъекты федерации. _23. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе- _2деральной конституции и самостоятельно вносить изменения в _2собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрени- ем со стороны по крайней мере большинства законодательных ор- ганов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в субъектах федерации. Пожалуй, единственным исключением в этом плане является _1Австрия_0, где изменения в конституцию могут быть внесены просто низшей палатой парламента большинством в две трети голосов. В то же время в случае наличия собственной конституции субъекты федерации имеют возможность менять ее по своему усмотрению в рамках полномочий, предоставленных им в соот- ветствии с федеральной конституцией. Один из положительных мо- ментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспери- ментировать по своему усмотрению с организационными формами управления. В случае успеха такой эксперимент может быть поле- зен как для других субъектов федерации, так и для всей федера- ции в целом. - 3 - На практике, однако, почти везде мы видим практически __полный изоморфизм между структурой центральных органов управ- __ления и органов управления субъектов федерации. Так например, в США губернаторы штатов практически высту- пают в роли "президентов" и избираются по мажоритарной систе- ме. Аналогично после введения президентской формы правления в России началось повальное введение постов президента в авто- номных республиках. Претендуют на эту роль и мэры крупнейших городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами фе- дерации. Есть однако и ряд _1исключений_0. Так, скажем, в республике _2Коми_0, где идея президентства не получала необходимой поддерж- ки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий в себе функции главы государства и главы исполнительной власти в отличии от президента Российской Федерации, который является главой государства, в то время как исполнительная власть возг- лавляется премьер-министром. Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех германских земель характерна парламентская система, но в Бава- рии премьер-министр не может быть смещен путем вынесения ему вотума недоверия. Пропорциональная система представительства характерна для избирательной системы Швейцарии как на феде- ральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в нескольких небольших кантонах используется мажоритарная систе- ма. Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей до- минирующей тенденции - тенденции к унификации систем госу- дарственного управления на уровне федерации в целом и отдель- ных ее субъектов. _24. Равное или непропорционально сильное представительство не- _2больших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты федерации имеют равное представи- тельство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты полу- чают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. В германском бундесрате и канадском сенате нет равного предста- вительства субъектов федерации, однако меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представи- тельстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. _1Исключением_0 опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения. _25. Децентрализация государственного управления. Измерение степени централизации/децентрализации представ- ляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и расходами существует определенное соответствие, используются и те и другие показатели, однако многие исследователи считают, что целесообразнее оценивать в целом распределение ресурсов между различными уровнями управления. Поэтому они предлагают сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложе- ние. - 4 - К нецентрализованному налогообложению относятся: _1во-первых_0, налоги , собираемые субнациональными уровнями уп- равления для самих себя; _1во-вторых_0, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передава- емые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансфер центра), а также о всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических госу- дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уро- вень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов. _22. Причины и пути создания федераций. _2Базовые принципы_0 _2федеративного государства_0. _2Виды федерализма_0. __Федерация представляет собой комплексное и всегда созна- __тельно создаваемое государственное образование_.. Она может создаваться путем объединения независимых госу- дарств, как это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867 году, в Австралии в 1901 году. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Ла- тинской Америки и ряда Британских колоний. Такой "навязанный" федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просущест- вовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Ке- нию, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного государства в федера- тивное. Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания фе- деративного государства? _1Во-первых_0, стремление максимально адекватно отразить ге- терогенный (неоднородный) характер многонационального общест- ва( Индия, Югославия, Нигерия, Россия). _1Во-вторых_0, надежда на приобретение определенных полити- ческих выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад кон- тинента в противовес конкуренции США. _1В-третьих_0, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федера- листы были убеждены, что создание федерации будет способство- вать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в процессе созда- ния западно-европейской федерации. Аналогичны и причины цент- ростремительных тенденций в СНГ. Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конку- рентноспособным на мировой арене. - 5 - _1Федеративное государство_0 обычно должно строиться на трех основных принципах: _21. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются преро- гативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго оп- ределенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключа- ет всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает собственными исключительными полномочиями. _22. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, по- литический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе на- вязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию. _23. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распреде- лении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделе- ние функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты на- циональных парламентов. В общем виде, не с точки зрения конституционного закреп- ления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложивше- гося между центром и субъектами федерации, можно выделить сле- дующие виды федерализма: _21. Квази-федерализм. Федеративное устройство государства существует практически только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу- ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе- дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ- ления в централизованном государстве. _22. Классический федерализм. Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональными правительствами, при котором каж- дое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях автономии. _23. Кооперативный федерализм. Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "при- тирки" и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько на- работкой опыта взаимодействия - постоянные консультации и ко- ординация для совместных решений. Для этого типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управле- ния, жесткое функциональное разделение, формирование специфи- ческих связей между группами чиновников профессионалов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей. _24. Исполнительный федерализм. Концентрация и централизация власти на высших органах исполни- тельной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных - 6 - интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совер- шенствования отношений между центром и субъектами федерации. _25. Чрезвычайный федерализм. Он существует в период глубоких социальных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае субъекты федерации добровольно передают часть своей компетен- ции центру на определенный период времени. _26. Федерализм с двойным лицом. Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право- вом положении, имеют различный конституционный статус, соот- ветственно их реальные права и возможности в значительной сте- пени различаются. В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета- нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе- дерации в период до августа 1991 года в значительный степени был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превали- ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох- раняется реальное различие в статусе республик и областей в составе РФ). _23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и _2национально-культурная автономия. Одна из целей создания федеративного государства - пре- доставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех слу- чаях, когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра- листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це- лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном раз- личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0. _2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц, социальный и культурный уровень которых близок в каждом из субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру- энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со- бой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ- ектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом. Другой способ их различения - сравнение политических гра- ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп- пами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В не- конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде- нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют соци- альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень го- могенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Дру- гими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюра- листическое или полуплюралистическое общество менее плюра- листическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий. - 7 - К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным - Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии. Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде- рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз- ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин- ципиальной возможности предоставления автономии географически перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто географически-территориальном разделении. В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ- ром и Карлом Реннером для решения национальных проблем Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к какой националь- ности он или она хотели бы относиться, и что эти националь- ность должны образовывать автономные нетерриториальные куль- турные сообщества. Впервые идея национально-персональной автономии получила детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем национальных прав должны слу- жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж- национальных распрей, а сами нации, точнее - национальные со- юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв- ления. "Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по- всюду выдает меньшинство в руки большинства... Осуществление территориального принципа в чистом его виде означает, что каж- дая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях..." Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль- ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная австро-марксистами программа предусматривала двойную организа- цию многонационального государства: одну - для целей национа- льной культуры, по нациям и на основе персонального принципа, и другую, основанную на территориальном принципе, - для веде- ния остальных дел, не носящих национального характера. Персо- нальную принадлежность граждан к тому или иному национальному коллективу должен был определять институт так называемого на- ционального кадастра (переписи), составляемого на основе лич- ных заявлений совершеннолетних граждан. В системе националь- но-персональной автономии кадастр получал не меньшее публич- но-правовое значение, чем территория для националь- но-территориальной области. Создаваемые на основе кадастров национальные союзы, имеющие статус коллективного юридического лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных по- требностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через свой национальный парламент издавая законы в рамках действу- ющей конституции и проводя их через свое министерство, без влияния государства. Если до 1917 г. национально-персональная автономия рас- сматривалась прежде всего как альтернатива территориальному решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули- ровалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тен- денция к решению национального вопроса на основе националь- но-территориальной автономии, к построению России на федера- тивно-автономных началах, персональная (культурная) автономия стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива федералистскому движению, как способ сохранения государствен- ной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу угла своей национальной политики сохранение государственного единства России, увидели в национально-персональной автономии способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению. Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства определенного минимального размера получили право создавать собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео- графического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких культурных советов, главным образом потому, что они были сконцентрированы географически и могли использо- вать обычные институты местного самоуправления. Однако более разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока- зали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств. Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку в тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре- ческое большинство турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси- ческого территориального федерализма. Вместо этого двум этни- ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто- номии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе- ре религии, образования, культуры и прав личности, и раздель- ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова. _24. Региональный уровень управления _2в унитарных государствах. _2Причины и цель реорганизации. Особый интерес с точки зрения соотношения территориально- го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0. Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар- ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические осо- бенности развития страны, связанные с наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоя- зычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецко- говорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун) - 8 - входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровожда- лись рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сло- жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов про- цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст- ройства и соответственно реформа государства осуществлялись в стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепен- ное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение ком- петенции институтов государства и субъектов процесса федерали- зации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов. _2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции, осу- ществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли в следующем: 1. Был введен паритетный принцип формирования совета минист- ров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со- вет министров стал насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения страны. 2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвисти- ческих сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немец- коязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сооб- ществ будет обладать полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971 году). 3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского, фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговоре- но, что региональные органы, порядок их формирования и компе- тенции будут определены специальным законом, для выработки ко- торого потребовалось целых 10 лет. Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регио- нализация" существовала только на уровне политических намере- ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу- ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0: 1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их веде- ние регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социо-культурной сфере. 2. Учреждение региональных органов, определение сферы регио- нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых институтов. 3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом конституционного надзора, призванным разрешать конф- ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу- чае столкновения национального закона и декретов сообществ и регионов. Главное назначение третьего этапа конституционной рефор- мы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов. В ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли вопросы образования и научных исследо- ваний. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать воп- росы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в - 9 - том числе заключать соответствующие международные соглашения. Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общест- венные работы и общественный транспорт. Особым статусом наде- лен столичный регион. В его рамках учреждены специальные вы- борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки: центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы. Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист- ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла- мента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица, заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также заключения по вопросам преюдициального характера, кото- рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная, сообщества или региона. Чет- вертый этап конституционной реформы (1992 год) характеризо- вался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в парламенты двух административно-политических регионов - Валло- нии и Фландрии, которые до этого момента формировались из де- путатов общенационального парламента, выходцев из этих регио- нов, а также реформу сената. На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультур- ных отношений, а регион действует в таких областях как обуст- ройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соот- ветственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года используется фламандским сообществом, однако она не была при- менена валлонским сообществом. Таким образом, _1субъектами процесса федерализации в Бель_0- _1гии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество _0- _1воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии_0. _1Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0. В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле- жат _1три принципа_0: 1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция или закон перечисляют области, кото- рые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления Конституции. 2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исклю- чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо ука- заны в Конституции и законах. Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, - 10 - принадлежит государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере. 3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, мо- жет вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия оказываются разделенными между государством, сооб- ществами и регионами. В качестве примера можно отметить, что радио и телевиде- ние отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообще- ний национального правительства. Соответствующий аспект регу- лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве- дению федерации. Применительно к данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение - компетенция федеральных органов. Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду. Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра иност- ранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать евро- пейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специа- листы признают, что превращение Бельгии в федерация с соот- ветствующими изменениями в конституции совсем не обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой Фландрии. Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда автономия предоставляется частным организациям, которые представляют определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох- ранения и средств массовой информации, которые были созданы основными религиозными и идеологическими субобществами католи- ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами. Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим фе- _2дерализмом_0. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось, наиболее активно экспериментирует в сфере федера- лизма, социологический федерализм установился задолго до того, как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде- _2рализм_0. В составе каждого государства (как унитарного, так и фе- деративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), об- ладающие абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуаль- ными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви- той региональной структурой - статус региона ( в этой связи упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо- ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се- бе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особен- - 11 - ностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального рассмотрения. Особое значения они приобретают в настоящее время для крупнейших городов России: Москвы и С.-Петербурга, становя- щихся полноправными субъектами РФ. Каковы бы ни были причины создания регионального уровня, становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная система пред- лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре- ния выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение политических структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение политики во многих важных сферах осуществляется ближе к обы- денным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования (использования) региональной лояльности и стимулирования меж- региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч- но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки вертикального разделения властей, которое накладывает опреде- ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета. В отличии от регионов, являющихся единицами администра- тивно-территориального государственного деления, экономические регионы, границы которых в большинстве случаев не совпадают с политико-административными границами первых, не имеют ка- ких-либо постоянных органов управления. Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные региональные проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы программ развития страны в целом и части ее целостного орга- низма. |
|